Nos últimos anos, o termo devedor contumaz passou a ganhar espaço no debate tributário brasileiro. Embora a prática não seja nova, o assunto voltou ao centro das atenções com o avanço de projetos de lei que buscam separar situações legítimas de inadimplência de casos em que o não pagamento de tributos é usado, de forma recorrente e planejada, como parte do modelo de negócio. A discussão envolve governo, empresas e o mercado, principalmente pelos impactos que esse tipo de ação gera na concorrência e na arrecadação.
Em um país com alta carga tributária e regras complexas, atrasar o pagamento de impostos, por si só, não significa fraude, já que não estão sonegando – apenas não realizando o pagamento. Além disso, muitas empresas enfrentam dificuldades reais ou discutem seus débitos de boa-fé. Por outro lado, existe um grupo específico que se aproveita do sistema para operar sem pagar tributos como estratégia.
Neste blogpost, vamos explicar o que caracteriza o devedor contumaz, como o tema está sendo tratado aqui no Brasil, quais mudanças estão em discussão e quais os possíveis reflexos dessas regras para as empresas e para o ambiente de negócios.
O que caracteriza um devedor contumaz
Do ponto de vista jurídico e fiscal, o devedor contumaz não é definido apenas pelo valor da dívida tributária, mas principalmente pela prática planejada de não pagamento dos débitos fiscais. É um contribuinte que transforma a inadimplência como parte do seu modelo de negócio, utilizando o não recolhimento de tributos como meio de reduzir custos, ampliar margens e competir de maneira artificial no mercado.
Essa situação é diferente de outras formas comuns de inadimplência encontradas no dia a dia das empresas. A inadimplência “normal” ocorre quando a empresa enfrenta dificuldades temporárias de caixa ou até mesmo discute o débito nas esferas administrativa ou judicial. Nesses casos, o não pagamento não faz parte de uma estratégia pensada para gerar vantagem competitiva.
Também é importante separar o devedor contumaz do sonegador, que atua por meio de fraudes, omissões de receitas, documentos falsos ou práticas para impedir a constituição do crédito tributário. Embora ambos causem prejuízos ao Fisco, o contumaz, em geral, declara o tributo devido, mas opta por não pagá-lo de forma sistemática e planejada.
Entre os sinais mais comuns de comportamento contumaz estão o não pagamento recorrente de tributos, o acúmulo de dívidas relevantes ao longo do tempo, a entrada e saída frequente de parcelamentos, o uso de múltiplos CNPJs ou estruturas societárias para dificultar a cobrança e práticas de blindagem patrimonial.
Como destaca João Rocha, advogado especialista em transação tributária e gestão do passivo, a questão combatida no PLP 125/2022 vem, de alguma maneira, sendo tratada de forma adjacente nas principais legislações promulgadas recentemente. O mecanismo do split payment e o novo IVA reduzem espaço para sonegação ao redesenhar o fluxo financeiro do tributo; a transação tributária oferece uma mesa de negociação para ajustar contas de forma transparente, mas veda a elegibilidade por 2 (dois) anos para aqueles que tiverem acordos rescindidos (art. 4o, § 4º, da Lei n. 13.988/2020).
O panorama atual no Brasil e por que o tema voltou ao debate
O retorno do tema ao centro do debate fiscal brasileiro está diretamente ligado ao crescimento expressivo dos passivos tributários inscritos em dívida ativa e ao impacto econômico causado por poucos grandes devedores recorrentes. Estimativas oficiais indicam que um número relativamente pequeno de CNPJs concentra centenas de bilhões de reais em débitos fiscais acumulados ao longo da última década.
Além disso, diversos estados passaram a criar legislações próprias para enfrentar o problema, principalmente no âmbito do ICMS — imposto estadual que incide sobre a circulação de mercadorias e sobre serviços como transporte interestadual e intermunicipal e comunicação.
Entre as medidas estão fiscalizações mais rígidas, perda de benefícios fiscais, exigência de garantias e, em casos extremos, a inaptidão da inscrição estadual. Esse movimento, porém, aconteceu de forma desigual entre os estados, gerando insegurança jurídica para as empresas.
Do ponto de vista macroeconômico, o tema também ganhou força diante da pressão por aumento de arrecadação sem elevação direta de alíquotas. Em um ambiente de restrição fiscal, combater práticas que distorcem a concorrência e reduzem a base de arrecadação tornou-se uma prioridade política. Empresas que deixam de recolher tributos de forma estratégica conseguem operar com preços artificialmente mais baixos, prejudicando concorrentes que cumprem regularmente suas obrigações.
Esse cenário reforça a ideia de injustiça fiscal e reduz a confiança no sistema tributário, abrindo espaço para mais inadimplência.
O que está mudando na legislação sobre o devedor contumaz
Nos últimos anos, diferentes propostas legislativas passaram a tratar de forma mais direta o conceito de devedor contumaz. Entre elas, destacam-se projetos como o PLP 125/202 — recentemente aprovado pela Câmara dos Deputados e encaminhado para sanção presidencial — e o PLP 164/2024, além de iniciativas estaduais (como citado anteriormente) que buscam estabelecer critérios objetivos para o enquadramento desse tipo de contribuinte.
Em geral, essas propostas buscam deixar mais claro quando uma empresa pode ser considerada devedora contumaz, usando critérios como o tamanho da dívida, a relação entre o débito e o patrimônio, a repetição do não pagamento ao longo do tempo e a falta de justificativas econômicas plausíveis. Antes da aplicação de medidas mais severas, também está previsto o direito de defesa em processos administrativos.
Entre as medidas restritivas discutidas estão a perda de benefícios fiscais, o impedimento de participar de licitações públicas, a cassação de regimes especiais, a intensificação da fiscalização e, em casos extremos, a declaração de inaptidão do CNPJ. Algumas propostas também discutem limites ao uso de instrumentos como a recuperação judicial por contribuintes enquadrados como devedor contumaz.
Ao mesmo tempo, o tema traz pontos controversos. Um dos principais pontos de atenção é o risco de penalizar erroneamente empresas que enfrentam crises reais, como de setores cíclicos ou fortemente impactados por choques econômicos. Também existem discussões sobre os limites dessas medidas, principalmente em relação à liberdade econômica, ao devido processo legal e à proporcionalidade das punições.
Para João Rocha, o regime do devedor contumaz busca marcar, no ordenamento jurídico, a figura do “calote profissional”. Esse desenho, no entanto, só funciona se a administração tributária atuar com critérios objetivos, transparência e controle externo, para que a mira recaia sobre quem faz da fraude um negócio — e não sobre quem tenta sobreviver em um sistema já complexo.
A reflexão evidencia que o combate à inadimplência sistêmica precisa caminhar lado a lado com segurança jurídica e governança institucional.
Impactos para as empresas e para o ambiente de negócios
A consolidação de regras mais duras contra o devedor contumaz tende a produzir efeitos relevantes no ambiente empresarial. Por um lado, pode contribuir para a redução da concorrência desleal, nivelando o campo competitivo entre empresas que cumprem suas obrigações e aquelas que se beneficiam do não pagamento.
Por outro lado, vem a surgir riscos importantes. Empresas com passivos fiscais relevantes, ainda que decorrentes de dificuldades verdadeiras, podem enfrentar impactos na imagem da empresa, restrições de crédito, exigências adicionais de compliance e análise mais rigorosa por parte de bancos e parceiros comerciais.
João Rocha avalia que o combate à inadimplência sistêmica é necessário, mas não pode servir de pretexto para ampliar, sem freios, o poder de punição econômica do Estado, sob pena de gerar insegurança jurídica e impactos negativos para o setor produtivo.
Nesse cenário, vai se tornando cada vez mais relevante manter o passivo fiscal monitorado, documentado e transparente, com histórico claro das causas da inadimplência, das tentativas de regularização e das estratégias adotadas.
Como negócios podem prevenir riscos no contexto de novas regulações
Com o avanço das novas regras, prevenir riscos passa a ser parte essencial da gestão das empresas. Isso começa com um acompanhamento fiscal, que permite identificar débitos, pendências e oportunidades de regularização antes que o passivo cresça e gere problemas maiores.
Além disso, manter uma relação transparente com o Fisco faz diferença. Empresas que organizam suas informações, adotam práticas de conformidade e recorrem a instrumentos legítimos de negociação, como a transação tributária, reduzem o risco de serem confundidas com modelos de inadimplência estratégica e ganham mais previsibilidade na gestão do passivo fiscal.
Governança fiscal em um novo cenário regulatório
O debate sobre o devedor contumaz reflete uma tentativa do Estado brasileiro de enfrentar falhas antigas do sistema tributário sem ampliar a carga sobre quem já cumpre suas obrigações. Ao mesmo tempo, impõe às empresas um novo patamar de atenção, organização e clareza na gestão fiscal.
Num país em que a linha entre inadimplência involuntária e uso estratégico do não pagamento está cada vez mais vigiada, a pergunta deixa de ser se o tema vai avançar — e passa a ser se as organizações estão preparadas para operar com governança, transparência e previsibilidade fiscal.
